تجربه موفق حساب ذخيره ارزي در برنامه سوم و چهارم موجب گرديد تا اين رويكرد با مطالعه بيشتر به صندوق توسعه ملي ارتقا يابد. اين گزارش به تبيين اين مسئله مي پردازد.

مقدمه 1
تجربه موفق حساب ذخيره ارزي در برنامه سوم و چهارم موجب گرديد تا اين رويكرد با مطالعه بيشتر به صندوق توسعه ملي ارتقا يابد. اين گزارش به تبيين اين مسئله مي پردازد.

ماده (76) لايحه برنامه پنجم توسعه به تأسيس صندوق توسعه ملي اختصاص دارد. همچنين در مواد ديگر لايحه نيز مصارف گوناگوني كه عمدتاً ماهيت جاري دارند براي اين صندوق در نظر گرفته شده است.

تجربه حساب ذخيره ارزي در طول برنامه سوم و چهارم توسعه و تجربه ساير كشورهايي كه چنين صندوق هايي تشكيل داده اند نشانگر آن است كه در طراحي اين صندوق استقلال نسبي آن بايد رعايت و (همچنين براي جلوگيري از بيماري هلندي) بخشي از منابع صندوق در خارج از كشور سرمايه گذاري شود.

علاوه بر صندوق توسعه ملي براي ايجاد تعادل در منابع بودجه عمومي كشور و با هدف تثبيت منابع دولت «حساب ذخيره ارزي» نيز بايد متناسب با شرايط جديد حفظ شود.

مقدمه 2
استفاده بهينه از درآمدهاي حاصل از نفت و گاز كشور و ايجاد ثبات در ميزان استفاده از اين درآمدها در بودجه كل كشور همواره دغدغه مسئولان و برنامه ريزان ايران بوده است. در برنامه هاي عمراني قبل از انقلاب راه هاي مختلفي از جمله تأسيس سازمان برنامه براي استفاده مفيد از اين منابع پيش بيني شد. در برنامه سوم توسعه جمهوري اسلامي ايده ايجاد حساب ذخيره ارزي به تصويب رسيد و عملياتي شد. در برنامه چهارم توسعه نيز اين حساب حفظ شد. در سياست هاي كلان برنامه پنجم توسعه نيز بر تغيير نگاه به نفت و گاز و درآمدهاي حاصل از آن و ايجاد صندوق توسعه ملي تأكيد شده است.

مقدمه 3: تجربه جهاني در مورد ايجاد صندوق نفتي
برخي از كشورهاي نفتي براي يافتن راهكاري به منظور جلوگيري از بروز تأثيرات منفي بر اقتصاد و همچنين حفظ منافع نسل هاي آتي، اقدام به تفكيك درآمدهاي حاصل از نفت از ساير درآمدهاي دولت مانند ماليات و عوارض كرده و آن را از فرآيند بودجه دولت خارج كرده اند. تأسيس اكثر صندوق ها به دهه هفتاد ميلادي و بعد از شوك اول نفتي باز مي گردد.

ايجاد صندوق هاي ذخيره ارزي يا صندوق هاي نفتي، يكي از راهكارهاي مديريت ثروت نفتي در كشورهاي مختلف است. صندوق هاي نفتي معمولا يا چاره ساز مشكلات ايجاد شده در نتيجه نوسان ها و نااطميناني هاي درآمد نفت هستند (صندوق هاي تثبيت) و يا بخشي از درآمدهاي نفتي را براي نسل هاي آينده پس انداز مي كنند (صندوق هاي پس انداز) و يا در تعقيب هر دو هدف هستند.

3-1- اهداف صندوق هاي نفتي
صندوق هاي نفتي با هدف يكساني تشكيل مي شوند كه همان كمك به دولت ها براي روبرو شدن با مسائل و مشكلات ناشي از درآمدهاي نفتي است و عموما با دو هدف تشكيل مي شوند:

الف) مقابله با ناپايداري و غيرقابل پيش بيني بودن درآمدهاي نفتي كه در اين حالت صندوق هاي تثبيت ايجاد مي شوند و هدف آن، ايجاد تعادل بودجه اي است. به اين معني كـه هـنگام افزايش قيمت هاي نفت، درآمـدهاي اضافي از بودجه به صندوق هدايت مي شود و هنگام كاهش درآمدهاي نفتي در پي كاهش قيمت نفت،‌ كسري بودجه از صندوق تأمين مي شود بدين ترتيب پايداري و ثبات درآمد بودجه اي دولـت تضمين مي شود. از جمله كشورهايي كه صندوق تثبيت ايجاد كرده اند از نزوژ،‌ قزازقستان و ايران نام برد.براي مثال صندوق تثبيت قزاقستان در سال 2000 با هدف كاهش تأثيرپذيري اقتصاد قزاقستان از عوامل نامساعد خارجي تأسيس شد. صندوق مالي قزاقستان براي تضمين توسعه پايدار اقتصادي و اجتماعي اين كشور فعاليت خود را آغاز كرد. درآمدهاي نفتي و همچنين درآمد حاصل از ساير دارايي هاي معدني در اين صندوق سرمايه گذاري مي شود.

فعاليت اين صندوق نياز به تصويب ساليانه مجلس دارد و شوراي مديريت صندوق از رئيس جمهور، نخست وزير و اعضاي ناظر مجلس تشكيل مي گردد. علاوه بر اين حسابرسي مستقل ساليانه اي از عملكرد مالي صندوق به عمل مي آيد.

ب) توجه به نسل هاي آينده كه در ايـن صـورت صندوق هاي پس انداز به منظور پس انداز كردن قسمتي از درآمدهاي نفتي براي نسل هاي آينده ايجاد مي شوند. فلسفه تشكيل اين صندوق ها بر مبناي اين استنباط استوار است كه نفت ثروت ملي محسوب مي شود. براساس اين منابع درآمدي حاصل از نفت فقط مي تواند براي سرمايه گذاري در داخل يا خارج از كشور مورد استفاده واقع شود و تخصيص منابع آن به هزينه هاي جاري و مصرفي مجاز نيست. قوانين و آيين نامه هاي حاكم بر اين صندوق ها بر تبديل درآمدهاي نفتي به سرمايه هاي مالي (داخلي و خارجي) و سرمايه هاي واقعي مولد تأكيد دارد و مصارف بودجه اي فقط از محل درآمدهاي جاري صندوق مجاز شناخته شده است. در صندوق هاي پس انداز درآمدهاي نفتي، تأكيد اساسي بر تخصيص درآمدهاي نفتي به امور سرمايه گذاري، خصوصا سرمايه گذاري مالي خارجي قرار دارد، به گونه اي كه اين سرمايه گذاري ها جريان درآمدي با ثبات و دائمي را براي بودجه دولت تدارك كند. از جمله كشورهايي كه اين نوع صندوق را تأسيس كرده اند مي توان به كشور كويت و چاد و نيز ايالت آلاسكا اشاره كرد. براي مثال بر اساس دستور العمل بانك جهاني، دولت چاد صندوق بين نسلي تأسيس كرده است. هدف اين صندوق اين است كه 10 درصد از درآمدهاي نفتي براي نسل هاي آتي در اين صندوق ذخيره شود. وجود اين صندوق در يك حساب سپرده قانوني نگهداري مي شود و به وسيله بانك جهاني نظارت مي شود.

به هر حال استفاده از صندوق نفتي ساز و كار نسبتا جديدي براي تخصيص درآمد نفت است. از جمله عواملي كه مي توانند موجب موفقيت صندوق گردند، اين است كه اهداف مشخصي براي صندوق تعريف شود و فعاليت آن شفاف و قوانين و مديريت حاكم بر آن كاملا تعريف شده باشد. طي سال هاي 1960_2002 تعداد 12 صندوق نفتي در دنيا تأسيس شده است.

3-2- نقايص صندوق هاي نفتي
«صندوق تثبيت» همان طور كه از نامش پيداست. براي تثبيت بودجه است و از تأثير نوسانات قيمت نفت بر روي بودجه جلوگيري مي كند، اما در عمل چنين صندوقي بيشتر از اينكه ابزاري براي تثبيت بودجه باشد، مسير درآمدهاي بودجه دولت را هموار مـي كند. اما به هـر حال صـندوق هـاي تثبيت از طـريق اعمال محـدوديت نقدينگي مي توانند بر مخارج دولت مؤثر باشند.

از طرف ديگر دولت ها با افزايش هزينه هاي خود، حتي هنگامي كه به لحاظ نقدينگي مشكلي ندارند، به منظور تأمين مالي ايـن مـخارج قرض مي كنند و يا دارايـي هاي خـود را بـه فروش مي رسانند. بدين ترتيب صندوق هاي تثبيت هر چند كه درآمــد بودجه را هـموار مي كنند، امـا نمي توانند مانع افزايش مخارج دولت ها شوند. منضبط كردن مخارج دولت نياز به تصميمات مالي دارد كه از عهده صندوق ها خارج است.
صندوق هاي پس انداز براي پس انداز كردن درصـدي از درآمـدهاي نفتي براي نسل هاي آينده است. اگر اين صندوق ها موفق به تجميع پس اندازهاي بالا شوند و دولت ها مخارج خود را كاهش ندهند و براي تأمين مـالي قـرض بگيرند، تجميـع پس اندازها بي نتيجه است، زيرا اين مبالغ بايد صرف جبران بدهي دولت شوند در نتيجه صرف تشكيل صندوق ها بـراي جلوگيري از بيماري هلندي كافي نيست و انضباط مالي دولت ها شرط اساسي موفقيت صندوق است. اگر دارايي هاي صندوق در خارج از كشور سرمايه گذاري شود بيماري هلندي ايجاد نمي شود، اما دولت و بانك مركزي نيز مي توانند از درآمدهاي نفتي براي تقويت كردن ذخاير ارزي يا سپرده هاي خارجي استفاده كنند كه اين امر نيز مانع بيماري هلندي مي شود. صندوق مي تواند موجودي دارايي هاي نقدي دولت را افزايش دهد اگرچه دولت ها مي توانند خودشان بدون صندوق اين كار را انجام دهند.

ارزيابي برخي مواد مرتبط با صندوق توسعه ملي در لايحه برنامه پنجم
در بند «22» سياست هاي كلان برنامه پنجم توسعه آمده است:‌ تغيير نگاه به نفت و گاز و درآمدهاي حاصل از آن، از منبع تأمين بودجه عمومي به «منابع و سرمايه هاي زاينده اقتصادي» و ايجاد صندوق توسعه ملي با تصويب اساسنامه آن در مجلس شوراي اسلامي در سال اول برنامه پنجم و برنامه ريزي براي استفاده از مزيت نسبي نفت و گاز در زنجيره صنعتي و خدماتي و پايين دستي وابسته بدان با رعايت:

«1-22» واريز ساليانه حداقل 20 درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و فرآورده هاي نفتي به صندوق توسعه ملي.

«2-22» ارائه تسهيلات از منابع صندوق توسعه ملي به بخش هاي خصوصي، تعاوني و عمومي غيردولتي با هدف توليد و توسعه سرمايه گذاري در داخل و خارج كشور با در نظر گرفتن شرايط رقابتي و بازدهي مناسب اقتصادي.

«3-22» قطع وابستگي هزينه هاي جاري دولت به درآمدهاي نفتي و گاز تا پايان برنامه».

در سياست هاي كلي برنامه به روشني هدف از ايجاد صندوق «قطع وابستگي هزينه هاي جاري كشور به نفت» عنوان شده و صريحا «ارائه تسهيلات به بخش هاي خصوصي، تعاوني و عمومي غيردولتي» از موارد مصرفي صندوق برشمرده شده است. اما در لايحه پيشنهادي دولت به اين سياست توجهي نشده و به صندوق توسعه ملي همچون صندوقي با منابع نامحدود كه هزينه هاي جاري كشور را تأمين خواهد كرد نگريسته اند.

همچنين ساختار پيشنهادي لايحه براي صندوق توسعه ملي، صندوق را به نهادي خارج از نظارت قوه مقننه مبدل مي سازد و دولت را قادر مي كند تا منابع آن را به نحو دلخواه مورد استفاده قرار دهد.

بررسي ماده (76)
ماده (76) لايحه برنامه پنجم به بحث ايجاد صندوق توسعه ملي پرداخته است. طبق اين ماده: «به منظور تبديل عوايد ناشي از فروش منابع طبيعي به ثروت هاي ماندگار و مولد، صندوق توسعه ملي به صورت مؤسسه عمومي غير دولتي، با واريز حداقل 20 درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و فرآورده هاي نفتي، تشكيل مي شود.

آيين نامه اين صندوق با رعايت موارد زير، ظرف مدت 6 ماه پس از ابلاغ اين قانون توسط معاونت برنامه ريزي و نظارت راهبردي رئيس جمهور و با همكاري وزارت امور اقتصادي و دارايي و بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران به تصويب هيئت وزيران خواهد رسيد.

الف) اركان صندوق عبارتند از:
1. هيئت امنا،
2. هيئت عامل،
3. رئيس كل،
4. هيئت نظارت.
ب) هيئت امناي صندوق توسعه ملي مركب از اعضاي زير است:
1. رئيس جمهور (رئيس هيئت امنا)،
2. معاون برنامه ريزي و نظارت راهبردي رئيس جمهور (دبير هيئت امنا)،
3. رئيس كل بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران،
4. وزير نفت،
5. وزير امور اقتصادي و دارايي،
6. دو نفر از ساير وزراء به انتخاب رئيس جمهور.
ج) هيئت نظارت مركب از سه نفر متخصصان مالي به صورت موظف (تمام وقت) به انتخاب هيئت امنا.
د) منابع مالي صندوق توسعه ملي:
1. حداقل معادل بيست درصد (20%) از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و فرآورده هاي نفتي،
2. مانده حساب ذخيره ارزي در پايان سال 1388،
3. اقساط وصولي تسهيلات اعطايي از محل حساب ذخيره ارزي با رعايت موضوع ماده (79) اين قانون،
4. منابع قابل تحصيل از بازارهاي پولي و مالي داخلي و بين المللي،
5. درآمد خالص فعاليت عملياتي صندوق توسعه ملي طي سال مالي،
6. كمك ها و هدايا.
هـ) مصارف صندوق توسعه ملي:
1. اعطاي تسهيلات به بخش هاي خصوصي، تعاوني و عمومي غيردولتي با هدف توليد، اجراي طرح هاي اقتصادي، زيربنايي، صنايع نوين و فعاليت هاي اقتصادي پرخطر و توسعه سرمايه گذاري در داخل و خارج از كشور با در نظر گرفتن شرايط رقابتي و بازدهي مناسب اقتصادي.
2. مشاركت هاي مالي توسعه اي با بخش هاي خصوصي، تعاوني و عمومي غيردولتي يا كمك به آنها براي اهداف مقرر در جزء «1» اين بند،
3. سرمايه گذاري مالي در بازارهاي پولي و مالي داخلي و خارجي،
4. سپرده گذاري در بانك هاي توسعه اي و تخصصي به منظور ارتقاي قدرت تسهيلات دهي آنها،
5. اعطاي تسهيلات به سرمايه گذاران خارجي به منظور جلب و حمايت از سرمايه گذاري در ايران،
6. مشاركت و اعطاي تسهيلات به منظور ايجاد شركت ها و بانك هاي مشترك ايراني-خارجي،
7. پرداخت مابه التفاوت قيمت تكليفي موضوع بند «د» ماده (97) اين قانون،
8. تأمين كسري بودجه عمومي دولت معادل كاهش عوايد ارزي حاصل از صادرات نفت خام نسبت به ارقام پيش بيني شده در قوانين بودجه سنواتي،
9. تأمين نيازهاي ارزي احيتاطي كشور در شرايط بحراني با تشخيص شوراي عالي امنيت ملي،
10. كمك هاي بلاعوض، پرداخت يارانه سود و كارمزد، پرداخت تسهيلات در قالب وجوه اداره شده و سرمايه گذاري دولت در طرح هاي زاينده اقتصادي در بخش هاي مختلف اجتماعي، فرهنگي، زيربنايي و توليدي با اولويت آب و كشاورزي، حمل و نقل، اشتغال و مسكن.
11. موارد ضروري و اجتناب ناپذير با تشخيص هيئت امنا و در راستاي اهداف صندوق،
12. و ساير موارد قانوني.
تبصره «1»- كليه تعهدات قانوني حساب ذخيره ارزي به صندوق توسعه ملي منتقل مي شود.
تبصره «2»- اولويت تسهيلات اعطايي و مشاركت با سرمايه گـذاري ها در داخــل كـشور مي باشد.
تبصره «3»- استفاده از منابع صـندوق بـراي هزينه هـاي جـاري دولـت ممنوع مي باشد.
و) سود خالص ساليانه صندوق توسعه ملي به حساب افزايش سرمايه صندوق ياد شده انتقال مي يابد و از مقررات مغاير مستثناست».
از مندرجات ماده (76) لايحه برنامه چنين استنباط مي شود:

اول: در لايحه برنامه، اساسنامه صندوق به طور اجمالي در قالب اين ماده ارائه شده و ساير تصميمات اساسي براي اداره صندوق در قالب آيين نامه صندوق به عهده هيئت وزيران گذاشته شده است.

دوم: صندوق يك مؤسسه سرمايه گذاري است كه مي تواند در فعاليت هاي اقتصادي با بخش خصوصي مشاركت كند.

سوم: صندوق مي تواند مانند يك مؤسسه اعتباري دست به استقراض زده، تجهيز منابع كند و منابع خود را به صورت تسهيلات در اختيار بخش خصوصي قرار دهد.

چهارم: گرچه دولت نمي تواند براي هزينه هاي جاري خود از منابع صندوق استفاده كند، ولي به طور ضمني پذيرفته اند كه برداشت دولت از صندوق براي طرح هاي تملك دارايي ها مجاز است.

پنجم: در هيچ جا اشاره نشده كه عمليات صندوق ارزي خواهد بود يا ريالي.

ششم: با آنكه اذعان شده است كه صندوق يك مؤسسه عمومي غيردولتي است، تركيب هيئت امنا چنان است كه هيچ فرد غيردولتي در آن وجود ندارد.

وجود چنين مواردي موجب شده است كه ماهيت صندوق پيشنهادي مغاير با اهداف صندوق توسعه ملي و روح حاكم بر سياست هاي كلي برنامه پنجم باشد. براي برطرف كردن ايرادات وارده اصلاحاتي به شرح زير در ماده (76) ضروري است:

الف) اساسنامه صندوق بايد توسط مجلس شوراي اسلامي به تصويب برسد نه هيئت دولت. در اساسنامه صندوق به طور دقيق اركان صندوق، منابع و مصارف آن تعيين خواهد شد و مفاد ارائه شده در ماده (76) لايحه را نمي توان اساسنامه دانست. در نتيجه در اين ماده فقط تأسيس صندوق بر اساس سياست هاي كلي برنامه به دولت تكليف شود و مباحث مربوط به اداره صندوق و منابع و مصارف آن در قانون اساسنامه صندوق توسعه ملي مطرح شود.

ب) در صورت تصويب ماده (76) به همين صورت، تصريح شود كه واريز حداقل 20 درصد از عايدات حاصل از فروش نفت خام، گاز طبيعي و فرآورده هاي نفتي بايد به صورت ارزي باشد نه ريالي.

ج) در تركيب هيئت امنا حضور نمايندگاني از ساير قوا و بخش هاي غيردولتي ضروري است. در غير اين صورت هيئت امنا مركب از اعضاي هيئت دولت و رئيس جمهور خواهد بود.

د) علاوه بر تركيب هيئت امنا بهتر است كه تركيب هيئت مديره نيز در يان ماده مشخص شد.

هـ) در بند مربوط به منابع مالي صندوق، هيچ ضرورتي ندارد كه صندوق، منابعي را از بازارهاي پولي و مالي داخلي و بين المللي تحصيل كند. وظيفه صندوق اداره سودآور منابع آن است. گسترش عمليات صندوق آن را در معرض ريسك هاي تجاري و مالي بيشتر قرار مي دهد.

و) سرمايه گذاري مالي صندوق در بازارهاي پولي و مالي داخلي مغاير سياست هاي تثبيت اقتصاد كلان است. اين صندوق تنها نقش توسعه اي ايفا خواهد كرد.

ز) اعطاي تسهيلات به سرمايه گذاران خارجي در ايران صندوق را به يك مؤسسه بانكي تمام عيار تبديل مي كند.

ح) ذكر بند «ساير موارد مصرف به تشخيص هيئت امنا» موضوع بدون حد و مرز است و ممكن است صندوق را از مسير اصلي آن خارج كند.

ماده (77)
در اين ماده به دولت اجازه داده شده است تا 20 درصد از منابع صندوق توسعه ملي را از طريق سپرده گذاري نزد بانك ها و حساب هاي قرض الحسنه به پرداخت تسهيلات قرض الحسنه اختصاص دهد. در سياست هاي كلي برنامه پنجم هدف از ارائه تسهيلات «توليد و توسعه سرمايه گذاري در داخل و خارج كشور با در نظر گرفتن شرايط رقابتي و بازدهي مناسب اقتصادي» برشمرده شده است، در نتيجه هرگونه پرداخت تسهيلات به هر صورت بايد براي تحقق اين هدف صورت گيرد. همچنين بهتر است همه موارد مصرف صندوق در اساسنامه آن احصاء شود.

• < قبلی
• بعدی >