مقدمه 1
• بودجه ريزي عملياتي يك بودجه همراه با برنامه ساليانه است كه طي آن تخصيص اعتبارات بر اساس شاخص هاي عملكردي در چارچوب برنامه راهبردي صورت مي گيرد.

• بودجه ريزي عملياتي به عنوان يكي از شيوه هاي جايگزين بودجه ريزي سنتي هميشه مدنظر تصميم گيران عرصه مالي كشورها بوده است و در ايران نيز تأكيد بر اين مورد از قانون بودجه 1382 شروع شد و در برنامه چهارم توسعه نيز الزاماتي در خصوص آن مدنظر قرار گرفت و در نهايت در بند «32» سياست هاي كلي برنامه پنجم مورد تأكيد مجدد قرار گرفته است. در لايحه برنامه پنجم در ماده (195) به اين موضوع پرداخته شده است.

• به رغم تصويب «قانون مديريت خدمات كشوري» و «قانون اصلاح موادي از قانون برنامه چهارم توسعه و اجراي سياست هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي» تلاش هاي دولت در طول برنامه چهارم توسعه و حتي سال هاي قبل از آن موفقيتي در اين خصوص دربرنداشته است كه برخي از دلايل آن عبارتند:

- خلاصه كردن بودجه ريزي عملياتي به سيستم حسابداري قيمت تمام شده،
- فراهم نشدن زمينه هاي قانوني اعطاي اختيارات مالي به مديران،
- عدم تعريف شاخص هاي مشخص عملكردي،
- انحلال سازمان مديريت و برنامه ريزي و عدم جايگزيني آن با سازماني مقتدر،
- افزايش درآمدهاي نفتي،

• شرط لازم براي اجراي سيستم بودجه ريزي عملياتي در طول برنامه پنجم تشكيل كميته بودجه ريزي عملياتي با وظايف ذيل است:
الف) بازبيني راهبردهاي وزارتخانه ها و دستگاه هاي اصلي طبق الزامات «قانون مديريت خدمات كشور» و «قانون اصلاح موادي از قانون برنامه چهارم توسعه و اجراي سياست هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي»،
ب) احصاي تغيير قوانين مغاير با شيوه بودجه ريزي عملياتي از طريق قوه مقننه،
ج) استخراج شاخص هاي عملكردي در سطوح مختلف و استقرار سيستم حسابداري قيمت تمام شده.

مقدمه 2
امروزه ناكارآمدي شيوه هاي سنتي بودجه ريزي تقريبا مشخص شده است و كشورهاي مختلف درصدد جايگزيني شيوه هاي جديد با شيوه هاي سنتي هستند. حداقل سه شيوه جايگزين براي شيوه هاي سنتي بودجه ريزي وجود دارد. اين شيوه ها عبارتند از:

الف) بودجه ريزي برنامه اي؛
ب) بودجه ريزي بر مبناي صفر؛
ج) بودجه ريزي عملياتي؛

هر كدام از شيوه ها داراي ويژگي هايي هستند. به عنوان مثال جوهره اصـلي بـودجه هاي برنامه اي وجود يك برنامه ميان مدت مدون است و لازمه بودجه ريزي بر مبناي صفر يك نظام سازماني سيال در مواجه با تحولات جامعه، خواسته هاي شهروندان و يا مشتريان آن سازمان است. در عين حال هر كدام از شيوه ها داراي معايبي هستند. بودجه هاي برنامه اي در قبال تغييرات خواسته هاي شهروندان و تفويض اختيار به مديران از انعطاف لازم برخوردار نيست كه مي تواند باعث انحراف تخصيص منابع از مسير بهينه آن شود. بودجه ريزي بر مبناي صفر نيز به دليل ايجاد تغييرات پي در پي در ساختار سازماني، محصولات و خدمات قابل ارائـه امكان ثبات مديريـتي را سلب و سازمان ها را با تعارضات مختلفي مواجه مي كند. در مقايسه با اين شيوه ها، بودجه ريزي عملياتي به دليل اينكه نه به اندازه بودجه ريزي بر مبناي صفر پيچيده است و نه به اندازه بودجه ريزي برنامه اي غيرقابل انعطاف، از مقبوليت زيادي به عنوان جايگزين شيوه هاي بودجه ريزي سنتي برخوردار است. در ايران نيز اجراي اين شيوه در چند سال اخير مورد تأكيد قرار گرفته است. به طوري كه در بودجه سنواتي سال 1382 به بعد و قانون مديريت خدمات كشوري مورد تأكيد قرار گرفته است و به عنوان بند «32» سياست هاي كلي برنامه پنجم نيز ابلاغ شده است. ولي در خصوص نحوه شروع استقرار اين شيوه، روش هاي اجرا و الزامات آن يك بسته اجرايي منسجم تاكنون ارائه نشده است. در لايحه برنامه پنجم طي ماده (195) قيد شده است. به منظور استقرار نظام بودجه ريزي عملياتي، دولت تا پايان سال دوم برنامه به تدريج زمينه هاي لازم را براي تهيه بودجه به روش عملياتي در كليه دستگاه هاي اجرايي فراهم آورد به نحوي كه لايحه بودجه سال سوم برنامه به روش مذكور تهيه، تدوين و تقديم مجلس شوراي اسلامي شود. دستورالعمل اجرايي توسط معاون برنامه ريزي و نظارت راهبردي رئيس جمهور تهيه و ابلاغ مي شود.

1. مفهوم بودجه ريزي عملياتي
بودجه ريزي عملياتي را مي توان بودجه همراه با برنامه يك ساله ناميد كه در آن تخصيص اعتبارات به نتايج و براساس شاخص هاي عملكرد در چارچوب برنامه راهبردي آن دستگاه صورت مي گيرد. به عبارت ديگر فرآيند تخصيص اعتبار نتيجه محور است نه دستگاه محور. با توجه به اينكه بودجه ريزي عملياتي بـراساس شاخص هاي عملكرد صورت مي گيرد و مديران بودجه از مجموعه اختياراتي براي تخصيص اعتبارات برخوردارند در نتيجه در فرآيند بودجه ريزي عملياتي ارزيابي عملكرد نيز براساس شاخص هاي عملكرد صـورت مي گيرد. به طور خلاصــه مي توان گفت كه: بودجه ريزي عملياتي تخصيص اعتبار به خروجي ها و نتايج در سطوح مختلف تصميم گيري براساس برنامه راهبردي يك سازمان است.

2. ويژگي هاي بودجه ريزي عملياتي
بودجه ريزي عملياتي در مقايسه با ساير شيوه هاي بودجه ريزي داراي ويژگي هاي منحصر به فردي است كه از جمله مي توان به موارد ذيل اشاره كرد:

• در شيوه بودجه ريزي عملياتي با توجه به ارتباطي كه بين بودجه ساليانه و برنامه هاي راهبردي برقرار مي شود سياستگذاران، مديران و در اكثر موارد شهروندان در قالب برنامه هاي راهبردي، شناسايي اولويت هاي هزينه اي و ارزيابي عملكرد در تصميمات بـودجه اي مــشاركت مي كنند.
• در اين شيـوه به روش هاي متعددي بين برنامه ريزي راهبردي و تخصيص منابع ارتـباط نظام مندي برقرار مي شود.
• به دليل تأكيد بر خروجي و نتايج؛ بخش ها و واحدهاي اجرايي در برابر استانداردهاي مشخص عملكردي پاسخگو هستند.
• اين شيوه بودجه ريزي انعطاف پذير است، چرا كه در اين شيوه حجم اعتبار به گونه اي تخصيص مي يابد كه مديران در تعيين بهترين شيوه نيل به نتايج، آزادي عمل بيشتري داشته باشند.
• در اين شيوه تعيين سطوح مورد انتظار عملكرد براي هر سطح از مخارج بر اساس شاخص ها و تعيين اولويت هاي هزينه اي در بودجه امكانپذير است.

3. الزامات بودجه ريزي عملياتي
بودجه ريـزي عملياتي به رغم ويژگي ها و فوايدي كه دارد در مراحـل اجـرا همواره با پيچيدگـي هايي مواجه است، بنابراين اجراي دقيق آن نيازمند طي مراحلي است كه به لحاظ تقدم و تأخر داراي اهميت هستند. بر اين اساس الزامات بودجه ريزي عملياتي را مي توان به شرح ذيل فهرست كرد:
1) جلب موافقت و تعهد نقش آفرينان اصلي و فرآيند بودجه ريزي (مانند قواي سه گانه)،
2) تنظيم برنامه زماني اجرايي،
3) بازبيني و تبيين برنامه هاي راهبردي دستگاه هاي اجرايي و سازمان ها در سايه اجماع فوق.
4) تنظيم چارچوب قانوني جهت مهيا كردن بسترهاي مديريتي و تداوم پايبندي مديران به اجرا،
5) استقرار نظام حسابداري قيمت تمام شده جهت استخراج هزينه ها و اولويت بندي هزينه اي،
6) تعريف و استخراج دقيق شاخص هاي عملكرد جهت كنترل فرآيند تخصيص،
7) آموزش راهبردها و كاركردهاي سازمان به دست اندركاران فرآيند تخصيص بودجه.

4. ارزيابي بودجه ريزي عملياتي در ايران
«بودجه ريزي عملياتي» در ايران از اوايل دهه 1380 وارد ادبيات بودجه اي شد و در عمل نيز ابتدا در بودجه هاي سنواتي مدنظر قرار گرفت و در سال هاي بعد به قوانين فرادستي راه يافت!

قوانين بودجه سنواتي

• قانون بودجه 1382
در بند «ر» تبصره «1» بودجه سال 1382 مقرر شده بود كه:
«سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور موظف است در راستاي اصـلاح نظام بودجه نويسي نسبت به عملياتي كردن بودجه اصلاح نظام برآورد درآمدها و هزينه ها براي سال 1383 براي تمام دستگاه هاي اجرايي و شركت ها و سازمان هايي كه شمول قوانين و مقررات عمومي بر آنها مستلزم ذكر نام است اقدام نموده و توزيع اعتبارات مربوط به هزينه ها را براساس نياز دستگاه ها و فعاليت هايي كه صورت مي گيرد انجام دهد».
تعيين تكليف سنگين فوق براي كليه دستگاه هاي بدون توجه به ماهيت و الزامات بودجه ريزي عملياتي باعث شد كه درعمل تقريبا هيچ كدام از مراحل بودجه ريزي عملياتي مدنظر قرار نگيرد. لذا در گزارش تفريغ بودجه همان سال عملكرد بند «ر» توسط ديوان محاسبات كشور به شرح ذيل اعلام شد:
«سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور، اقدام عملي در راستاي اصلاح نـظام بودجه نويسي به روش بودجه عملياتي انجام نداده است. دستگاه در پاسخ به مكاتبات انجام شده زمان بر بودن فرآيند عملياتي كردن بودجه را دليل اين امر ذكر نموده است...».

5. ارزيابي بودجه ريزي عملياتي در لایحه برنامه پنجم
در لايحه برنامه پنجم بودجه ريزي عملياتي تنها در ماده (195) به شرح ذيل مطرح شده است:

«به منظور استقرار نظام بودجه ريزي عملياتي، دولت تا پايان سـال دوم بـرنامه به تـدريج زمينه هاي لازم را براي تهيه بودجه به روش عملياتي در كليه دستگاه هاي اجرايي فراهم آورد به نحوي كه لايحه بودجه سال سوم برنامه به روش مذكور تهيه، تدوين و تقديم مجلس شوراي اسلامي شود. دستورالعمل اجرايي توسط معاون برنامه ريزي و نظارت راهبردي رئيس جمهور تهيه و ابلاغ مي شود.

البته در بند «الف» ماده (24) نيز قيد شده است كه:
«هزينه سرانه تربيت نيروي انساني متخصص مورد تقاضاي دولت و هزينه هاي خدمات پژوهشي، تحقيقاتي، فناوري مورد حمايت در چارچوب بودجه ريزي عملياتي براي هر دانشگاه و مؤسسه آموزشي، تحقيقاتي و فناوري محاسبه و به طور ساليانه تأمين مي گردد».

6. تجربه ساير كشورها
بررسي تجربه برخي از كشورها حاوي نكات آموزنده اي است. در اين بخش تجربه دو كشور آمريكا و اردن (يكي موفق و ديگري ناموفق) به طور خلاصه مورد بررسي قرار گرفته است.

1-6. آمريكا
بودجه ريزي عملياتي در آمريكا در مرحله اول از اواخر دهه پنجاه ميلادي شروع شد ولي اين شيوه در دهه هفتاد كنار گذاشته شد.

نتايج بررسي دفتر بودجه كنگره CBO و سازمان حسابرسي كل (GAO) در خصوص عدم توفيق بودجه ريزي عملياتي در اين مرحله را در موارد ذيل خلاصه كرد:

• مديران ارشد در بهترين حالت نسبت به گنجاندن شاخص هاي عملكرد در بودجه بي تفاوت بودند. بنابراين نه قوه مقننه و نه دفتر بودجه كنگره از اين شاخص ها در ارزيابي عملكرد استفاده نكردند.

• قوه مقننه از اين شيوه بودجه ريزي پشتيباني نمي كرد.

• مقامات دولتي، نمايندگان كنگره و سنا و كاركنان دستگاه هاي دولتي عموما با كاربرد شاخص هاي عملكرد موافق نبودند و اين شاخص ها را فاقد اعتبار و تأثير مثبت بر نحوه تخصيص منابع مي دانستند. به ويژه در مواردي كه كمّي كردن نتيجه كار سازمان و ميزان اثربخشي آن دشوار بود. به علاوه اين روش بودجه ريزي سازمان هاي تـحت امـر آنها را در مـعرض نـظارت و بازرسي هاي دقيق دفتر بودجه كنگره قرار مي داد و به تحليلگران بودجه اطلاعات بيشتري براي نقد عملكرد اين سازمان ها و احتمالاً كاهش بودجه آنها مي داد.

• رؤساي دستگاه هاي دولتي بيشتر مدافع شاخـص هاي عملكردي بودند كه در داخـل سازمان هايشان طراحي شده و مورد استفاده قرار مي گرفت و اعتقاد داشتند كه اين شاخص ها بيشتر براي بهبود فرآيندهاي مديريت درون سازماني مفيد هستند تا براي اصلاح فرآيند بودجه.

سازمان حسابداري كل آمريكا (GAO) با توجه به تجربه تلخ و شيرين اين فرآيند چند توصيه ارائه كرد.

1. كار را از مقياس كوچك آغاز كنيد. يكي از مشكلات مشترك همه اصلاحات ناموفق بودجه اي اين بود كه از همان ابتدا و توأم با شتابزدگي، سعي مي شد تا اصلاحات همه جانبه و فراگير به اجرا درآيد، بدون اينكه فرصت كافي براي جا افتادن موضوع در سازمان و آشنا شدن افراد با آن وجود داشته باشد.

2. مديريت سازمان را در اصلاحات مشاركت دهيد. از آنجا كه هدف عمـده اصلاحات بـودجه اي كمك به مديران در بهبود كارآيي و اثربخشي فعاليت هايشان است، بايد مديران را در طراحي و اجراي اصلاحات سهيم ساخت. اصلاحات در هر سازماني بايد متناسب با قواره سازمان و نيازها و اهداف آن باشد، نه اينكه يك ساختار ثابت و يكسان به صورت كوركورانه به تمام سازمان ها تحميل گردد.

3. واكنش ها را پيش بيني كنيد. در اجراي اصلاحات بايد واكنش هاي تمامي دست اندركاران به فرآيند بودجه ريزي در قبال اصلاحات را پيش بيني كنيد و بتوانيد تشخيص دهيد كه كدام دسته از افراد انگيزه همراهي با اصلاحات بودجه اي نشان مي دهد، اغلب افراد ذي نفوذ در سازمان ها هستند كه اصلاحات را در تضاد با منافع خود مي بينند و به هيچ وجه حامي اصلاحات نخواهند بود. به عبارت دقيق تر شما بايد اصلاحات را به گونه اي طراحي و معرفي نماييد كه با سازمان موجود و روابط سياسي حاكم بر درون آن بيشترين مطابقت را داشته باشد.

2-6. اردن
كشور اردن به دليل وجود مشكلات عديده در نظام مالي خود در سال 1999 از سازمان كمك هاي فني آلمان (GIZ) به همراه گروهي از متخصصين بين المللي براي استقرار بودجه ريزي عملياتي كمك خواست، پيشنهاد گروه به شرح ذيل است:

• بازبيني فعاليت هاي اداري در قالب برنامه هاي خدماتي و خروجي هايي كه به خوبي تعريف شده اند: البته اين امر مستلزم بررسي كاركردي خدمات بخش هاي دولتي مختلف و در برخي موارد، بازنگري در ساختار سازماني آنهاست.

• بيان رسالت ها، اهداف و شاخص ها: اين موارد خدمات و برنامه هايي را تعيين مي كند كه واحدهاي اداري ملزم به اجراي آن هستند.

• حسابداري قيمت تمام شده: در نهايت، بايد سيستم بودجه ريزي و حسابداري را ايجاد كرد كه هزينه هاي دقيقي را (از جمله سهمي از هزينه هاي سربار) براي هر يك از برنامه هاي خروجي واحدهاي اداري نسبت دهد.

• حسابرسي: در بودجه ريزي عملياتي، حسابرسي بايد از وظايف كنوني اش فراتر رود و حسابرسي نتايج (حسابرسي عملكرد) را نيز شامل شود.

• تغييرات ساختار انگيزشي: سيستم انگيزشي مناسب به بهبود بهره وري و اثربخشي خدمات دولتي كمك مي كند.

بالاخره گروه مزبور هدف خود را اين گونه بيان كرد كه: «ايجاد برنامه راهبردي كه هم نمايانگر چارچوبي منسجم براي بودجه ريزي عملياتي در اردن باشد و هم ابعاد مختلف اصلاحات بودجه و مراحل مختلف فرآيند اجراي آن را شناسايي كند، ضروري است».

* جمع بندي و پيشنهاد
بررسي روند حركت نظام مالي كشور به سوي تغيير نظام بودجه ريزي به بودجه ريزي عملياتي طي سال هاي برنامه چهارم توسعه نشان مي دهد كه تقريبا قدم مؤثري در اين راه، برداشته نشده است و حداقل سه دليل عمده بر آن مترتب است:

1. عدم درك درست از الزامات بودجه ريزي عملياتي،
2. انحلال سازمان مديريت و برنامه ريـزي در سال هـاي شـروع اين شيوه بـودجه ريزي،
3. افزايش بي رويه درآمدهاي نفتي.

لذا براي پيگيري استقرار اين شيوه در طول سال هاي برنامه پنجم بر حسب الزامات بند «32» سياست هاي كلي برنامه پنجم توجه به چند نكته ضروري است:

الف) استقرار نظام بودجه ريزي عملياتي منوط به توافق قواي مقننه و مجريه در رابطه با تغيير شيوه تخصيص منابع عمومي است.

ب) در صورت عدم وجود يك نهاد و يا سازمان قدرتمند متولي، اجراي اين سيستم تقريبا غيرممكن است.

اجراي دقيق قانون اصلاح موادي از قانون برنامه چهارم توسعه و الزامات فصل دوم قانون مديريت خدمات كشور در خصوص بازبيني مجدد وظايف دولت و بازسازي نظام اداري يك از الزامات استقرار نظام بودجه ريزي عملياتي است.